# La tutela delle persone con disabilità e degli anziani non autosufficienti

**Il quaderno CIV INPS per i Comitati Territoriali — riassunto in italiano**

Il Consiglio di Indirizzo e Vigilanza dell'INPS ha consegnato ai Comitati Territoriali un quaderno di 135 pagine sulla Riforma della disabilità e sulla Riforma per gli anziani non autosufficienti: cosa cambia, come sta andando la sperimentazione, dove si inceppa e cosa devono verificare i Comitati sul territorio.

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|---|---|
| Titolo | *La tutela delle persone con disabilità e degli anziani non autosufficienti — Il ruolo dei Comitati Territoriali* |
| Editore | Consiglio di Indirizzo e Vigilanza (CIV) INPS |
| Edizione | 2026 — dati aggiornati al 30 giugno 2026 |
| Riferimenti | Deliberazioni CIV n. 23/2024, n. 3 e n. 18/2025, n. 4/2026 |
| A cura di | Gigi Bacchetta — ECCOCI! |
| Versione | 30 ottobre 2026 |

## Che cos'è questo quaderno

Non è un rapporto statistico: è uno **strumento di lavoro** per i Comitati Territoriali INPS (gli organismi provinciali e regionali dell'Istituto in cui siedono le parti sociali). Il CIV vi raccoglie le elaborazioni e gli indirizzi assunti nelle deliberazioni n. 23/2024, n. 3 e n. 18 del 2025 e n. 4 del 2026, perché i Comitati possano fare da **soggetti di verifica e monitoraggio dell'esigibilità dei diritti** delle persone fragili mentre l'INPS attua i nuovi compiti assegnati dal legislatore.

Le due riforme di riferimento:

- **Legge delega n. 227/2021** sulla disabilità, attuata dal **d.lgs. n. 62/2024** (in vigore dal 30 giugno 2024) — nuova definizione di disabilità, valutazione di base, valutazione multidimensionale, Progetto di vita;
- **Legge delega n. 33/2023** sugli anziani, attuata dal **d.lgs. n. 29/2024** — sistema per la non autosufficienza, Punti Unici di Accesso, Prestazione Universale.

> La riforma vive solo attraverso la partecipazione delle persone direttamente interessate e dei soggetti che le rappresentano: non contano solo norme e risorse, ma la capacità collettiva di realizzarle (Introduzione, p. 7).

## Chi riguarda: il quadro demografico

| Indicatore | Valore | Fonte nel quaderno |
|---|---:|---|
| Popolazione residente 2025 | 58.943.464 | Istat, p. 16 |
| di cui 65 anni e oltre | 14.579.867 (24,7%) | Istat, p. 16 |
| Persone con disabilità (2023) | 2.904.000 (5% della popolazione) | Rapporto Istat 2025, p. 18 |
| di cui donne | 1.690.000 | p. 18 |
| Speranza di vita alla nascita 2024 | donne 85,6 — uomini 81,5 anni | p. 17 |
| Vita in buona salute alla nascita 2024 | donne 56,6 — uomini 59,8 anni | p. 18 |
| Famiglie con almeno un over 65 (2021) | 10.276.199 (36,2% delle famiglie) | Censimento, p. 19 |

- Le donne vivono più a lungo ma **in peggiore salute**: 56,6 anni di vita in buona salute è il minimo dell'ultimo decennio, con un anno perso solo nell'ultimo anno (−1,3).
- Il **Mezzogiorno** è penalizzato: 55,5 anni di vita in buona salute contro 58,9 al Centro e 59,7 al Nord.
- La disabilità è più diffusa nelle **Isole (6,4%)** che nel Nord-ovest (4,6%) e nel Nord-est (4,4%).
- Il **40%** delle famiglie con almeno un anziano è composto da una persona sola; in dieci anni (2011-2021) queste famiglie sono cresciute del 13,3%.

## La domanda: cosa arriva alle commissioni

L'Osservatorio epidemiologico INPS ha analizzato i verbali di invalidità civile 2019-2024:

| Anno | Verbali definiti |
|---|---:|
| 2019 | 920.631 |
| 2020 | 629.240 |
| 2021 | 890.818 |
| 2022 | 904.769 |
| 2023 | 936.372 |
| 2024 | 957.304 |
| **Totale 2019-2024** | **5.239.134** |

- Il calo del 2020 è l'effetto della pandemia.
- In tutti gli anni il primo gruppo di patologie è quello dei **disturbi psichici e neurologici** (37,25% dei verbali nel periodo), seguito da cardiovascolari, osteomuscolari e oncologiche.
- Le patologie oncologiche pesano soprattutto fino ai 75 anni; dopo gli 85 dominano i disturbi psichici e neurologici, in particolare le **demenze**.
- Conclusione del Coordinamento medico legale INPS: l'invecchiamento porterà un forte aumento delle patologie cronico-degenerative neuropsichiche e quindi della domanda assistenziale.

## Le due riforme gemelle

| | Riforma della disabilità | Riforma per gli anziani |
|---|---|---|
| Norma | L. 227/2021 → d.lgs. 62/2024 | L. 33/2023 → d.lgs. 29/2024 |
| Ministero di riferimento | Politiche sociali e disabilità | Salute |
| Chi valuta | INPS — Unità di Valutazione di Base (UVB) | SSN — Unità di Valutazione Multidimensionale presso i PUA nelle Case della comunità |
| Per chi | Persone 0-70 anni e over 70 segnalati come autosufficienti | Over 70 segnalati come non autosufficienti |
| Esito | Certificato polifunzionale finale → Progetto di vita | Progetto Assistenziale Individualizzato (PAI) |
| A regime | 1° gennaio 2027 | 1° gennaio 2028 (sperimentazione dal 1° gennaio 2027) |

Il CIV rileva che le due riforme hanno valori comuni ma **percorsi, titolarità e finanziamenti distinti**, e che lo slittamento della riforma anziani ha creato un **disallineamento temporale**. Giudica inoltre "complesso" costruire percorsi di presa in carico efficaci basati solo sul criterio anagrafico dei 70 anni.

### Le nuove parole

- "handicap" → **condizione di disabilità**; "portatore di handicap", "disabile", "diversamente abile" → **persona con disabilità**;
- "handicap non grave" → **necessità di sostegno lieve o medio**;
- "in situazione di gravità" → **necessità di sostegno elevato o molto elevato**; "disabile grave" → **persona con necessità di sostegno intensivo**.

La **valutazione di base** usa le classificazioni internazionali ICD e ICF e il questionario WHODAS; è un procedimento unico che accerta insieme invalidità civile, cecità, sordità, sordocecità, disabilità ai fini scolastici e lavorativi, presupposti per protesi e agevolazioni. La **valutazione multidimensionale** costruisce con la persona il **Progetto di vita**, "individuale, personalizzato e partecipato", a partire dai suoi desideri e preferenze.

Per gli anziani il d.lgs. 29/2024 definisce **persona anziana** chi ha compiuto 65 anni e **grande anziana** chi ne ha compiuti 80; il Sistema Nazionale per la popolazione Anziana non Autosufficiente (SNAA) riguarda gli over 70.

## Il nuovo percorso, passo per passo

1. Il **medico certificatore** (in genere il medico di famiglia) invia all'INPS il **certificato medico introduttivo**, che ora vale da domanda;
2. entro 7 giorni dalla visita si può **allegare documentazione sanitaria** online;
3. l'INPS convoca a **visita** presso la Commissione medica (UVB);
4. il procedimento si chiude con il **certificato polifunzionale finale** entro **90 giorni** (30 per i minori, 15 per i malati oncologici);
5. per avere la prestazione economica serve il **modello AP70** con i dati socioeconomici, inviabile anche tramite Patronato.

Prima della riforma (ancora oggi nelle province non in sperimentazione) il certificato era abbinato alla domanda amministrativa, spesso presentata dal Patronato, e la visita doveva avvenire entro 30 giorni (15 per i malati oncologici).

## Il calendario della sperimentazione

| Fase | Dal | Province |
|---|---|---|
| Prima | 1° gennaio 2025 | Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari, Trieste (9) |
| Seconda | 30 settembre 2025 | Alessandria, Genova, Isernia, Macerata, Matera, Lecce, Palermo, Teramo, Vicenza, Trento, Valle d'Aosta (11) |
| Terza | 1° marzo 2026 | 40 province, tra cui Asti, Cuneo, Torino, Milano, Roma, Bologna |
| Regime | 1° gennaio 2027 | Tutto il territorio nazionale |

**In Piemonte** sono in sperimentazione Alessandria (dal 30 settembre 2025) e Asti, Cuneo e Torino (dal 1° marzo 2026). **Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Biella e Vercelli non compaiono negli elenchi**: qui il nuovo sistema arriva direttamente il 1° gennaio 2027, senza fase sperimentale.

Il CIV critica il metodo: le province sono state scelte "a prescindere" dalle valutazioni dell'INPS sull'adeguatezza delle strutture, e il ritmo delle fasi ne fa più un'**attuazione scaglionata** che una vera sperimentazione, senza il tempo per correggere gli errori.

### Over 70 non autosufficienti: il doppio binario

Dal **1° giugno 2026** (legge n. 50/2026) per gli over 70 che il medico segnala come non autosufficienti si torna alla **procedura ante riforma** in tutte le province, comprese quelle in sperimentazione, e fino al 31 dicembre 2027: certificato + domanda amministrativa (anche tramite Patronato), visita ASL o centro medico legale INPS dove c'è convenzione. Gli over 70 autosufficienti seguono invece la nuova valutazione di base.

## Le prestazioni oggi: i numeri 2025

| Prestazione | 2025 |
|---|---:|
| Prestazioni di invalidità civile (totale) | 3.503.140 |
| — indennità di accompagnamento | 2.435.704 |
| — pensioni di invalidità civile | 1.067.436 |
| Titolari donne / uomini | 2.022.395 / 1.480.745 |
| Pensioni da lavoro per invalidità (previdenziali) | 808.672 |
| Lavoratori privati con benefici Legge 104 | 835.022 |
| — di cui per assistere familiari | 756.271 (90,57%) |

- Le prestazioni di invalidità civile crescono: erano **3.414.007 nel 2024** (+2,6%), secondo la Deliberazione CIV n. 4/2026. Il quaderno indica come dato dell'anno precedente 3.215.973, che però è il valore del 2022 (vedi note di verifica).
- Le donne titolari di accompagnamento sono **1.454.638** contro 981.066 uomini: un effetto della maggiore longevità.
- Le pensioni previdenziali di invalidità hanno invece prevalenza **maschile**: riflettono un mercato del lavoro in cui le donne sono meno presenti.
- La spesa INPS 2026 per pensioni, assegni e indennità agli invalidi civili è di **21.796 milioni di euro**.

### Le soglie di invalidità civile

| Percentuale | Cosa dà diritto |
|---|---|
| fino al 33% | nessuna prestazione |
| 34-45% | ausili e protesi gratuiti dal SSN |
| dal 46% | iscrizione al collocamento mirato |
| dal 51% | congedo per cure fino a 30 giorni l'anno |
| dal 67% | esenzione ticket, agevolazioni trasporti e case popolari |
| dal 74% | assegno mensile (fino a 67 anni, con limite di reddito) |
| 100% | pensione di inabilità (fino a 67 anni, con limite di reddito) |
| 100% + non autonomia | indennità di accompagnamento (senza limiti di reddito) |

La **legge n. 106/2025** ha aggiunto, per i lavoratori con malattie oncologiche, invalidanti e croniche e invalidità almeno al 74%, **10 ore annue** di permesso retribuito per esami e cure e un **congedo non retribuito fino a 24 mesi**.

## Dove si inceppa: Patronati e modello AP70

La riforma ha **escluso i Patronati** dalla fase iniziale: il procedimento parte solo dal medico. Il risultato:

| | Prima sperimentazione (1.1.2025-30.6.2026) | Seconda sperimentazione (30.9.2025-30.6.2026) |
|---|---:|---:|
| Certificati in fase concessoria che richiedono l'AP70 | 82.666 | 29.594 |
| AP70 presentati | 70.892 (85,76%) | 25.128 (84,91%) |
| **AP70 non presentati** | **11.684 (14,13%)** | **4.466 (15,09%)** |
| AP70 inviati tramite Patronato | 88,89% | 88,47% |

Circa **una pratica su sette resta ferma**: il medico ha inviato il certificato, ma senza i dati socioeconomici la prestazione economica non parte e la persona resta senza tutela pur avendone diritto. E dove l'AP70 arriva, quasi 9 volte su 10 lo porta un Patronato, nonostante la legge non gli riconosca un ruolo.

- Prima della riforma i Patronati presentavano l'**85,3%** delle domande di invalidità civile (2024); nel 2025 la quota scende all'**80%** proprio per effetto delle province in sperimentazione.
- Il nuovo certificato introduttivo richiede **45-60 minuti** di compilazione, circa il doppio di prima, a medici di famiglia che seguono 1.500-1.800 pazienti; in alcune province il **costo del certificato è quasi triplicato**, senza regole.
- Nelle province di prima sperimentazione le domande di **invalidità e inabilità previdenziale** pervenute sono calate del **13,1%** tra 2024 e 2025 (da 20.578 a 17.881), mentre nel resto d'Italia sono cresciute dell'1%: senza la consulenza del Patronato si perde anche la domanda pensionistica collegata.

> Il rischio è che una riforma nata per semplificare produca un arretramento nell'effettività dei diritti: chi ha competenze e risorse affronta le nuove procedure, i più fragili restano esclusi (Allegato 2, p. 110).

## Le risorse

| Fondo / voce | Importo |
|---|---:|
| Fondo Nazionale Non Autosufficienza 2025 | 982,2 mln € |
| Fondo Nazionale Non Autosufficienza 2026 | 934,5 mln € |
| Fondo Nazionale Non Autosufficienza 2027 | 1.108,4 mln € |
| Nuovo Fondo caregiver familiare 2026 (infrastruttura INPS) | 1,15 mln € |
| Nuovo Fondo caregiver familiare 2027 (contributi diretti) | 207 mln € |
| Bilancio INPS 2026 — invalidi civili | 21.796 mln € |
| Bilancio INPS 2026 — invalidità civile a cittadini stranieri | 757 mln € |
| Bilancio INPS 2026 — Prestazione universale ultraottantenni | 250 mln € |

Ripartizione 2026 del Fondo Non Autosufficienza (DPCM 18 marzo 2026): quota indistinta disabili e anziani 619,90 mln; LEP anziani (assistenza domiciliare e sollievo) 250 mln; personale per i PUA 50 mln; progetti di vita indipendente 14,64 mln.

Il quaderno non valuta il fabbisogno ("non è questo il contesto idoneo"). Ma dai numeri emerge che il **Fondo 2026 è più basso del 2025** (−47,7 milioni, −4,9%) proprio nell'anno in cui la riforma si allarga a 40 nuove province, e che ai **progetti di vita indipendente** vanno 14,64 milioni su 934,5.

## La Prestazione Universale

Sperimentale dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2026, per anziani che abbiano **contemporaneamente**:

- almeno **80 anni**;
- un bisogno assistenziale **gravissimo**;
- **ISEE sociosanitario non oltre 6.000 euro**;
- l'indennità di accompagnamento (o i requisiti per averla).

Vale l'indennità di accompagnamento più un **assegno di assistenza di 850 euro al mese**, vincolato a pagare un'assistente familiare con contratto regolare o servizi di imprese qualificate. È esente da tasse e non pignorabile, e assorbe l'accompagnamento.

Il giudizio del CIV è netto: i criteri producono una platea che **non rispecchia** la presenza reale di grandi anziani non autosufficienti in difficoltà economica, e tra i limiti "è evidente il troppo contenuto livello di reddito".

Il quaderno non riporta i numeri, ma la **Deliberazione CIV n. 4/2026** sì: da gennaio 2025 a marzo 2026 sono state presentate **6.264 domande** e ne sono state **accolte 2.383** in tutta Italia. Il CIV parla di "assoluta marginalità" della misura.

## La macchina INPS: visite, medici, ambulatori

- Domande di invalidità civile, cecità e sordità definite nel 2024: **1.487.146**, di cui 383.437 (25,78%) già gestite interamente dall'INPS in convenzione con le Regioni (CIC).
- Con la riforma l'INPS stima **1,5 milioni di visite l'anno** se valuta anche gli over 70 non autosufficienti, **940.000** se questi restano al SSN.
- Fabbisogno: **poco più di 1.800 medici**. L'ultimo concorso ha messo a disposizione 311 medici specializzandi, ma per distribuzione territoriale e rinunce quelli effettivi sono stimati in **poco più di 65**. Servono almeno **350 nuovi medici in 11 regioni**.
- Le Commissioni per la valutazione di base stimate scendono di 300 unità, a **521**, se gli over 70 non autosufficienti passano strutturalmente al SSN.
- Proposta CIV: fare dell'INPS una **sede di specializzazione in medicina legale**, d'intesa con il Ministero dell'Università.

**In Piemonte** le domande definite nel 2024 sono 105.612, di cui 35.799 di over 70 non autosufficienti. Gli ambulatori INPS per le visite previsti sono 14 (12 esistenti e 2 nuovi, a Torino); per il nostro territorio sono indicati **Novara** (Corso della Vittoria 8) e, per il Verbano-Cusio-Ossola, **Gravellona Toce** (Corso Marconi).

## Gli insegnamenti delle sperimentazioni

1. Le province che avevano già la convenzione con l'INPS (CIC) hanno **consolidato** il modello.
2. Nelle province senza convenzione le ASL hanno mostrato **scarsa collaborazione**: hanno chiuso rapidamente gli ambulatori e spostato i medici su altre attività.
3. Il servizio per il **Progetto di vita** e il PAI è risultato **sostanzialmente inesistente**, al punto che la norma è stata modificata "cristallizzando" proprio l'aspetto più innovativo della riforma.
4. Gli esiti migliori si sono avuti dove il SSN era già prima inadeguato.

Le criticità trasversali: medici difficili da reperire; esclusione dei Patronati; certificato introduttivo gravoso per i medici; **abolizione delle visite agli atti**, che costringe anche gli anziani più fragili a spostarsi negli ambulatori INPS, spesso solo nei capoluoghi; barriere economiche per il costo del certificato; sistemi informatici che non dialogano tra vecchia e nuova procedura.

### Il contenzioso

Nel 2025 gli **accertamenti tecnici preventivi obbligatori (ATPO)** per invalidità civile avviati dagli utenti sono stati **184.370**; i giudizi ordinari dell'area legale 18.823. Contro il verbale si può agire in giudizio entro **6 mesi**; per motivi non sanitari c'è il ricorso amministrativo entro **90 giorni**; resta sempre possibile l'**autotutela**.

## Cosa devono verificare i Comitati Territoriali

Il quaderno affida ai Comitati una checklist precisa:

- **Organizzazione**: personale sanitario e amministrativo rispetto al fabbisogno; numero e collocazione degli ambulatori; **distanze** da percorrere dal punto più decentrato del territorio.
- **Tempi**: convocazione a visita, emissione del certificato polifunzionale, liquidazione delle prestazioni, giacenze; per gli studenti i tempi rispetto alle esigenze scolastiche, per i lavoratori il collegamento con le domande previdenziali.
- **AP70**: quante pratiche restano ferme senza dati socioeconomici.
- **Costi**: tariffe dei certificati introduttivi e intese per contenerle.
- **Tutela**: richieste di autotutela e di ATPO, con esiti.
- **Rete**: promuovere, se nessuno lo fa, il **Tavolo territoriale della disabilità** con Comuni, ATS, ASL, terzo settore, Patronati e associazioni.

Il quaderno fornisce dieci tabelle standard per raccogliere questi dati dalla Direzione provinciale, distinguendo minori, over 70 autosufficienti e non, malati oncologici e le tre patologie sperimentali.

I Comitati devono seguire anche **Home Care Premium** e **Long Term Care**, le prestazioni per dipendenti e pensionati pubblici: bando HCP 2025-2028 con **45.737 domande** e 33.741 accolte; la gestione ha chiuso il 2025 con un **avanzo di 265 milioni**, circa 100 in più degli anni precedenti, segno che ci sono margini per ampliare la platea.

## Le proposte del CIV

La deliberazione n. 4 del 28 maggio 2026 impegna l'INPS e chiede al legislatore di:

- **recuperare il ruolo dei Patronati** nel procedimento;
- permettere di inviare i **dati socioeconomici prima o insieme** al certificato introduttivo;
- **reintrodurre le visite agli atti** e usare la **telemedicina** per visite a distanza e commissioni;
- **rimborsare il certificato** introduttivo almeno alle persone a basso reddito;
- coprire il fabbisogno di medici e completare il piano straordinario degli **ambulatori**;
- consentire nel certificato introduttivo anche la valutazione per le **prestazioni previdenziali** di invalidità;
- promuovere **Tavoli di coordinamento** territoriali per il Progetto di vita e il PAI;
- stanziare **risorse adeguate** per Progetto di vita, PAI e servizi sociosanitari;
- aprire con urgenza un **tavolo con il Ministero** vigilante sulle correzioni normative.

## Cosa portarsi a casa

- **1 pratica su 7** si ferma per l'assenza del modello AP70: escludere i Patronati non ha semplificato, ha lasciato indietro le persone.
- **65 medici effettivi** contro un fabbisogno di oltre 1.800: la riforma arriva a regime il 1° gennaio 2027 con una macchina sottodimensionata.
- Il **Progetto di vita**, il cuore della riforma, nella sperimentazione è stato "sostanzialmente inesistente".
- Nel **VCO e a Novara** la riforma arriva senza sperimentazione: il ruolo di verifica del Comitato territoriale e della rete sindacale sarà decisivo dal primo giorno.

## Note di verifica

Nella lettura sono emerse alcune incongruenze del documento originale, segnalate per correttezza:

- a p. 40 la definizione dei LEPS è attribuita alla "Legge n. 334/2021": si tratta della **Legge n. 234/2021** (Legge di Bilancio 2022), citata correttamente a p. 15;
- a p. 61 la tabella cita il "D.Lgs n. 62/2004": è il **d.lgs. 62/2024**;
- nella tabella della seconda sperimentazione (p. 50) i valori di Matera e Palermo nelle colonne AP70 sono incoerenti con il totale: in questo riassunto si usano solo i totali;
- a p. 56 il quaderno confronta le 3.503.140 prestazioni di invalidità civile del 2025 con le 3.215.973 "dell'anno precedente": secondo la tabella della Deliberazione CIV n. 4/2026 (Relazione, p. 26) 3.215.973 è il dato del **2022**; il 2024 è 3.414.007, quindi la crescita 2024-2025 è del **2,6%**;
- il fabbisogno di medici è "poco più di 1.800" nel quaderno (p. 70), mentre la Deliberazione n. 4/2026 indica 1.445 unità al 31 dicembre 2026 (Relazione, p. 47): il quaderno include anche le prestazioni previdenziali e la partecipazione alle commissioni ASL;
- a p. 17 la "vita in buona salute" di 59,8 anni è presentata come dato generale, mentre la tabella a p. 18 la attribuisce agli uomini.